Descentrar y transnacionalizar la participación política de los PEX

Por: José Carlos Luque Brazán

De la pertenencia constitucional a la ciudadanía transnacional efectiva: la JPC - PEX, Migrápolis y el derecho a tener derechos

Tesis central. Los peruanos en el exterior ya pertenecen a la comunidad política peruana. El desafío es convertir esa pertenencia constitucional en poder ciudadano efectivo y transnacional.

Artículo de divulgación académica | Versión para discusión pública | Agosto de 2026

Resumen

La propuesta de crear una Junta de Participación Ciudadana de los Peruanos en el Exterior (JPC-PEX) abre una oportunidad para revisar la relación entre el Estado peruano y su diáspora. Este artículo sostiene que el problema no radica en incorporar constitucionalmente a quienes viven fuera del país, pues ya son ciudadanos y ejercen derechos políticos, sino en transformar esa pertenencia formal en capacidad efectiva de deliberar, proponer, controlar y obtener respuestas institucionales. A partir de la teoría de la ciudadanía transnacional, el “derecho a tener derechos”, la crítica al nacionalismo metodológico y la perspectiva decolonial de Migrápolis, se examinan tanto las posibilidades como los riesgos del reemplazo de los Consejos de Consulta por una junta mundial. La centralización, la captura partidaria, la desigualdad territorial, la exclusión digital y la reducción economicista de la diáspora constituyen riesgos decisivos. Frente a ellos se propone un Sistema Transnacional de Participación Ciudadana compuesto por consejos locales renovados, representaciones regionales y una junta transnacional elegida directamente. Participar en el debate no equivale a avalar al gobierno: significa disputar democráticamente el diseño de la institución, impedir que la representación se organice sin sus representados y convertir la movilidad humana en una fuente de derechos, conocimiento y democratización estatal.

Palabras clave

ciudadanía transnacional; diáspora peruana; participación política; JPC-PEX; Consejos de Consulta; Migrápolis; derecho a tener derechos.

1. Introducción: una oportunidad y una disputa

La creación de una Junta de Participación Ciudadana de los Peruanos en el Exterior (JPC-PEX) ha colocado en la agenda pública una pregunta que durante décadas fue tratada como secundaria: ¿qué lugar político ocupan quienes conservan la nacionalidad peruana, pero desarrollan su vida cotidiana fuera del territorio nacional? La pregunta parece administrativa, aunque en realidad es constitutiva. Obliga a discutir quién integra el demos, dónde se produce la ciudadanía, qué obligaciones mantiene el Estado más allá de sus fronteras y qué poder tienen las personas migrantes para intervenir en las decisiones que las afectan.

El punto de partida debe ser inequívoco. Los peruanos en el exterior no necesitan ser “incorporados” de nuevo a la nación. La Constitución Política del Perú reconoce como ciudadanos a los peruanos mayores de dieciocho años y garantiza sus derechos de participación. Su artículo 187 ordena, además, disposiciones especiales para facilitar el voto de quienes residen en el extranjero (Congreso Constituyente Democrático, 1993). La Ley 29495 reconoce a los Consejos de Consulta como expresión de la sociedad civil peruana residente fuera del país (Congreso de la República del Perú, 2010). Existe, por tanto, una pertenencia constitucional y un entramado institucional previo.

El problema real es otro: la distancia entre el estatuto jurídico y la capacidad de ejercer poder ciudadano. Votar cada cierto número de años no garantiza que una comunidad pueda plantear prioridades, fiscalizar servicios consulares, intervenir en políticas de retorno o seguridad social, exigir protección ante la discriminación y recibir respuestas vinculadas con sus demandas. La ciudadanía puede existir en el texto constitucional y permanecer debilitada en la experiencia cotidiana. Esa separación entre titularidad formal y eficacia política es el núcleo del debate.

El Plan de Gobierno Reforzado 2026-2031 de Fuerza Popular propuso crear la JPC-PEX en reemplazo de los actuales Consejos de Consulta. El mismo documento incluye modernización consular, ventanilla única digital, consultas periódicas, protección social, reconocimiento de estudios, voto electrónico, programas de retorno y apoyo a organizaciones de connacionales (Fuerza Popular, 2026). Son asuntos relevantes. Sin embargo, un plan gubernamental no es una ley ni un diseño institucional acabado. No define todavía, con precisión suficiente, la naturaleza jurídica de la Junta, su forma de elección, la distribución regional de sus puestos, su presupuesto, sus atribuciones, su autonomía ni la obligación estatal de responder a sus acuerdos.

Este artículo desarrolla una lectura crítica y propositiva. No rechaza por principio la JPC-PEX, pero tampoco acepta que la sola creación de una nueva sigla constituya democratización. La tesis es que una junta mundial solo ampliará derechos si forma parte de un sistema construido desde las comunidades, conserva y reforma la organización local, distribuye poder y somete al Estado a obligaciones verificables. Sin esas condiciones, la reforma puede centralizar la representación, borrar experiencias acumuladas y convertir a la diáspora en objeto de administración o movilización partidaria.

2. Pertenencia jurídica y ciudadanía efectiva

La ciudadanía moderna se construyó históricamente mediante una asociación estrecha entre derechos, nacionalidad y territorio. El Estado nacional definió quién pertenece, qué fronteras delimitan la comunidad política y dónde pueden ejercerse los derechos. La migración internacional revela, sin embargo, que esos tres elementos ya no coinciden de manera simple. Una persona puede vivir en Madrid, Santiago, Buenos Aires, Nueva York o Tokio; trabajar, pagar impuestos y organizarse allí; mantener vínculos familiares y políticos con el Perú; votar en elecciones peruanas; y, al mismo tiempo, experimentar exclusiones en ambos espacios.

La literatura sobre transnacionalismo mostró que la migración no equivale necesariamente a una ruptura con el país de origen. Las personas participan simultáneamente en campos sociales que atraviesan fronteras, combinando “formas de ser” y “formas de pertenecer” en más de un lugar (Levitt & Glick Schiller, 2004). Esa simultaneidad no significa una vida sin territorio. Significa que distintos territorios, ciudades e instituciones quedan conectados por prácticas estables: asociaciones, redes de cuidado, campañas políticas, medios digitales, remesas, proyectos culturales y luchas por derechos.

Bauböck (2003) advierte que lo transnacional no debe confundirse con lo supranacional. Una autoridad supranacional puede adoptar decisiones por encima de los Estados; una institución transnacional enlaza actores y prácticas situados en diferentes territorios sin dejar de actuar dentro de marcos estatales. Por ello, la JPC-PEX no sería propiamente una instancia supranacional. Sería una institución peruana de alcance extraterritorial y composición transnacional. La precisión no es semántica: determina su fuente de autoridad, sus responsabilidades y sus límites.

La expansión del voto exterior ha modificado la geografía de la ciudadanía. Collyer (2014) muestra que votar desde otro país desestabiliza la división sencilla entre un “adentro” nacional y un “afuera” político. Pero el sufragio extraterritorial no agota la participación. Puede reconocer membresía sin producir incidencia cotidiana. Incluso puede generar una ciudadanía episódica: intensa durante la campaña electoral y prácticamente invisible después del escrutinio.

La ciudadanía efectiva exige, por lo menos, cuatro capacidades. La primera es voz: formular demandas y hacerlas públicas. La segunda es organización: crear asociaciones autónomas y articularlas entre ciudades y regiones. La tercera es incidencia: intervenir antes de que se decida una política, no únicamente comentar cuando ya está aprobada. La cuarta es exigibilidad: obtener una respuesta institucional motivada, hacer seguimiento y activar controles cuando el Estado incumple. Una institución consultiva que escucha sin responder puede producir reconocimiento simbólico, pero no redistribuye poder.

Esta distinción evita dos errores. El primero consiste en suponer que la nacionalidad resuelve automáticamente la exclusión política. El segundo, en creer que cualquier organismo de consulta equivale a ciudadanía participativa. La pregunta adecuada no es cuántos espacios se crean, sino qué recursos, atribuciones, obligaciones y contrapesos modifican la relación entre el Estado y la diáspora.

3. El derecho a tener derechos fuera de las fronteras

La expresión “derecho a tener derechos”, asociada a Hannah Arendt (1951), surgió de la experiencia de quienes perdieron la pertenencia a una comunidad política capaz de garantizar derechos. Su potencia para el debate migratorio contemporáneo reside en recordar que un derecho no se sostiene únicamente por estar escrito: necesita un mundo institucional en el que la persona pueda aparecer, hablar, reclamar y ser reconocida como interlocutora.

Seyla Benhabib (2004) retoma esa tensión para discutir las fronteras de la comunidad democrática. Los Estados proclaman derechos universales, pero administran la pertenencia mediante criterios particulares. En el caso de los peruanos en el exterior, la paradoja adopta una forma específica. No son apátridas ni están formalmente excluidos de la nacionalidad. Sin embargo, la distancia geográfica, la dispersión territorial, la desigual capacidad consular y la debilidad de los canales de representación reducen la eficacia de sus derechos. Se puede pertenecer jurídicamente y seguir careciendo de una institución que convierta necesidades dispersas en decisiones públicas.

Nancy Fraser (2008) agrega otra pregunta decisiva: no basta con discutir qué justicia se distribuye; hay que decidir quién tiene derecho a participar en la definición del marco. Cuando las políticas afectan a comunidades transnacionales, encerrar la deliberación en el territorio nacional produce una representación fallida. Los destinatarios de la política quedan fuera del espacio donde se diseñan sus reglas. La JPC-PEX será democrática solo si quienes serán representados intervienen en la definición de la propia representación.

El derecho a tener derechos permite también superar una mirada asistencialista. Los peruanos en el exterior no son únicamente usuarios de consulados ni poblaciones vulnerables que esperan protección. Son productores de organizaciones, saberes, recursos, vínculos y agendas públicas. Deben poder fiscalizar al Estado, no solo solicitarle ayuda; formular política exterior y migratoria, no solo recibir información; evaluar a los representantes elegidos por la circunscripción exterior, no solo votar por ellos.

Por ello, la obligación estatal de respuesta es un componente sustantivo. Si una Junta puede emitir recomendaciones que ninguna entidad está obligada a contestar, la escucha se vuelve ceremonial. Una respuesta no significa aceptar toda propuesta; significa registrar, analizar y motivar públicamente la aceptación o el rechazo, señalar responsables y plazos, y permitir seguimiento ciudadano. El derecho a participar incluye el derecho a saber qué produjo la participación.

4. Consejos de Consulta: memoria institucional sin idealización

Los Consejos de Consulta son reconocidos por la Ley 29495 como expresión de la sociedad civil peruana en el exterior. Su función oficial es representar a las comunidades, fomentar el diálogo y cooperar con las oficinas consulares (Congreso de la República del Perú, 2010; Ministerio de Relaciones Exteriores, 2026). Su existencia importa porque afirma que la comunidad migrante no es una suma de individuos aislados. También ha permitido formar liderazgos, organizar actividades, canalizar problemas y acumular conocimiento local.

Pero defender esa historia no obliga a idealizarla. La experiencia ha mostrado participación electoral reducida, funcionamiento desigual entre circunscripciones, recursos escasos, baja visibilidad y dependencia logística respecto de los consulados. La capacidad de incidencia nacional es limitada y no existe una articulación mundial sólida. Mujeres, jóvenes, segundas generaciones, trabajadores precarios y comunidades alejadas de las sedes consulares enfrentan barreras particulares. La consulta, cuando no se acompaña de presupuesto ni respuesta estatal, corre el riesgo de trasladar a voluntarios responsabilidades que corresponden a instituciones públicas.

El trabajo voluntario merece una observación de clase. Un sistema que exige tiempo, desplazamientos, conectividad y gastos sin compensación selecciona de manera indirecta a quienes cuentan con mayores recursos. La supuesta neutralidad del voluntariado puede excluir a trabajadores con horarios extensos, cuidadoras, migrantes con situaciones documentales complejas o personas residentes lejos del consulado. Una política participativa requiere apoyo material transparente, sin convertir la representación en empleo burocrático ni dejarla reservada a una élite disponible.

Por tanto, hay razones suficientes para reformar los Consejos. Lo que no se desprende de ese diagnóstico es la necesidad de eliminarlos antes de evaluar su desempeño. Sustituir una red local por una única Junta mundial puede destruir capacidades acumuladas y alejar todavía más la representación de los problemas cotidianos. La pregunta responsable es qué debe conservarse, qué debe transformarse y qué nuevas escalas de articulación hacen falta.

Una evaluación independiente debería examinar participación, pluralidad, relación con los consulados, resultados, presupuesto, cobertura territorial y percepción comunitaria. También debe identificar buenas prácticas. Sin diagnóstico, el reemplazo institucional sería una decisión desde arriba apoyada en afirmaciones generales. La reforma democrática comienza escuchando la memoria de quienes sostuvieron los mecanismos existentes, incluidas sus críticas.

5. La JPC-PEX: cinco riesgos que el entusiasmo no debe ocultar

La propuesta de la JPC-PEX contiene una intuición valiosa: la representación dispersa necesita articulación de alcance mundial. Además, el plan gubernamental reconoce una agenda más amplia que el voto, incorporando servicios, protección social, educación, retorno y asociaciones. El problema es que esa amplitud programática convive con una marcada indeterminación institucional. Precisamente allí aparecen cinco riesgos.

Centralización. Una sola junta puede concentrar interlocución en pocos representantes y debilitar la escala local. Los problemas de una comunidad fronteriza en Chile, de trabajadores en Estados Unidos, de familias en Japón o de retornados desde Europa no son intercambiables. Si las agendas llegan filtradas por una instancia mundial distante, el nuevo organismo puede reproducir la misma lejanía que pretende resolver.

Captura partidaria. Toda institución creada por un gobierno enfrenta el riesgo de confundirse con la coalición que la impulsa. Si la selección depende del Ejecutivo, de los consulados o de listas partidarias sin contrapesos, la Junta puede operar como mecanismo de legitimación y movilización electoral. La autonomía requiere elección directa, incompatibilidades, declaración de intereses, transparencia de reuniones y prohibición de instrucciones gubernamentales. Participar críticamente no es boicotear la reforma: es impedir que una política de Estado se convierta en patrimonio de un partido.

Representación territorial desigual. Un reparto puramente proporcional favorecería a los países con mayor concentración de electores y dejaría sin voz a comunidades pequeñas. Un reparto idéntico, en cambio, ignoraría diferencias demográficas sustantivas. La salida exige combinar proporcionalidad, pisos regionales y escaños o mecanismos específicos para sectores subrepresentados. La representación no puede reducirse a contar habitantes; debe garantizar pluralidad de experiencias migratorias.

Digitalización excluyente. La ventanilla única y el voto electrónico pueden reducir distancias, pero la tecnología no es neutral. La brecha digital afecta especialmente a personas mayores, trabajadores con acceso irregular, comunidades con baja conectividad y usuarios con discapacidades. Además, los sistemas transnacionales manejan datos sensibles y requieren seguridad, auditoría, accesibilidad y alternativas presenciales. Digitalizar un procedimiento defectuoso no lo democratiza; puede automatizar la exclusión.

Instrumentalización económica. El discurso estatal suele valorar a la diáspora por sus remesas, inversiones, conocimientos o potencial de retorno. Estos aportes son relevantes, pero no fundan la ciudadanía. Los derechos no deben depender de la utilidad económica. Una trabajadora precarizada, una persona deportada, un jubilado sin convenio previsional o una joven de segunda generación tienen igual derecho a participar aunque no envíen remesas ni encabecen proyectos de inversión. Gamlen (2019) muestra que los Estados han desarrollado instituciones de diáspora dentro de estrategias geopolíticas y económicas; por ello, el reconocimiento puede convivir con nuevas formas de instrumentalización.

Los cinco riesgos no son argumentos para conservar el statu quo. Son criterios para evaluar si la reforma distribuye poder o solo reorganiza la administración. Una institución es democrática por sus reglas, no por su nombre.

6. Migrápolis: descentrar la mirada, repolitizar la movilidad

Migrápolis propone comprender la movilidad desde los sujetos que producen ciudadanía a través de las fronteras. El concepto nombra una comunidad política en movimiento que enlaza ciudades, organizaciones, memorias y derechos en distintos países (Luque Brazán & Hernández Vinalay, 2024). No describe un territorio sin fronteras ni celebra ingenuamente la circulación. Permite observar cómo las personas disputan derechos dentro de regímenes migratorios desiguales y cómo generan instituciones desde abajo.

Esta perspectiva cuestiona el nacionalismo metodológico: la tendencia a tratar al Estado nacional, la sociedad y el territorio como unidades naturalmente coincidentes. Wimmer y Glick Schiller (2002) mostraron que ese supuesto invisibiliza relaciones y conflictos que atraviesan fronteras. En materia de ciudadanía, conduce a imaginar que quien emigró salió también de la comunidad política o que su participación desde el exterior es una excepción. Migrápolis invierte la pregunta: ¿cómo deben transformarse las instituciones cuando la comunidad política ya es transnacional?

La crítica es también decolonial. Quijano (2000) denominó colonialidad del poder a la persistencia de jerarquías raciales, epistémicas y económicas originadas en la conquista y rearticuladas por la modernidad. En los estudios migratorios, descentrar la mirada significa no adoptar como universales categorías producidas para experiencias del Norte global. América Latina no es únicamente una región que expulsa población hacia centros desarrollados: contiene movilidades Sur-Sur, exilios, retornos, desplazamientos indígenas y circuitos urbanos complejos. Luque Brazán y Meyer (2026) plantean, precisamente, observar las migraciones latinoamericanas desde experiencias y saberes decoloniales.

Aplicada a la JPC-PEX, esta perspectiva exige reconocer desigualdades internas. “La diáspora” no es homogénea. Clase, género, racialización, generación, ocupación, estatus migratorio y país de residencia distribuyen de manera desigual recursos y posibilidades de voz. La representación de asociaciones consolidadas es necesaria, pero no suficiente. Un consejo puede ser formalmente abierto y seguir dominado por actores con capital económico, educativo o partidario.

También obliga a cuestionar la centralidad de Lima. Si las instituciones se diseñan exclusivamente desde ministerios y partidos ubicados en la capital, las comunidades del exterior son tratadas como periferia administrativa. Una arquitectura transnacional debe invertir el flujo: las prioridades surgen en comunidades locales, se articulan regionalmente y llegan a la instancia mundial. La escala nacional deja de ser el único centro legítimo de producción de política.

Migrápolis no sustituye la pertenencia peruana por una identidad abstracta. Permite entender pertenencias múltiples y simultáneas. Una persona puede defender derechos en la ciudad donde vive, participar en asuntos peruanos y construir solidaridades latinoamericanas. Estas dimensiones no son necesariamente rivales. La ciudadanía transnacional efectiva debe proteger esa pluralidad sin exigir lealtades exclusivas.

7. Una arquitectura democrática en tres escalas

La alternativa consiste en transformar la JPC-PEX en el nivel mundial de un Sistema Transnacional de Participación Ciudadana. El sistema tendría tres escalas conectadas: consejos locales renovados, representaciones regionales y una Junta Transnacional. Su lógica sería subsidiaria: cada asunto se trata en la escala más cercana capaz de resolverlo y asciende cuando requiere coordinación nacional o internacional.

Los consejos locales corresponderían a comunidades y jurisdicciones consulares. Serían elegidos directamente, contarían con apoyo logístico sin subordinación consular y tendrían funciones claras: recoger demandas, vigilar servicios, activar redes ante emergencias, promover participación electoral, elaborar diagnósticos y rendir cuentas. Sus elecciones deberían combinar modalidades presenciales y digitales, horarios accesibles y campañas de información en los lugares donde realmente vive y trabaja la población.

Las representaciones regionales evitarían el salto abrupto de lo local a lo mundial. América del Sur, América Central, América del Norte y el Caribe, Europa, Asia y Oceanía presentan problemas y densidades diferentes. La escala regional permitiría coordinar seguridad social, movilidad, homologación de estudios, protección laboral o respuesta ante deportaciones entre países con condiciones comparables. También facilitaría el control de los representantes mundiales.

La Junta Transnacional articularía esas agendas y dialogaría con el Ejecutivo, el Congreso, la Cancillería, la Defensoría del Pueblo y otras entidades. Sus integrantes deberían elegirse mediante voto directo, secreto, periódico y auditable. El diseño debe combinar representación demográfica con garantías territoriales. Paridad, alternancia, participación juvenil y mecanismos para pueblos originarios y comunidades históricamente subrepresentadas no son adornos: corrigen desigualdades que una competencia aparentemente abierta suele reproducir.

La autonomía requiere una ley debatida públicamente. La adscripción presupuestaria a una entidad estatal puede ser necesaria, pero no debe implicar subordinación funcional. Deben existir presupuesto fiscalizable, secretaría técnica profesional, sesiones públicas, actas accesibles, registro de reuniones, declaración de intereses, incompatibilidades, límites a la reelección y revocación por incumplimiento. Los representantes parlamentarios PEX deben informar y coordinar, pero no dirigir la Junta.

La atribución decisiva sería activar una obligación estatal de respuesta. Las entidades tendrían un plazo razonable —por ejemplo, sesenta días— para contestar propuestas, explicar su aceptación o rechazo, designar responsables y publicar avances. La Junta no reemplazaría al Congreso ni al Ejecutivo, pero tampoco quedaría reducida a una audiencia protocolaria. La publicidad del desacuerdo es una forma de poder: permite que la ciudadanía evalúe quién respondió, quién incumplió y por qué.

La agenda debe abarcar derechos políticos, servicios consulares, seguridad social transnacional, reconocimiento académico y profesional, protección laboral, violencias de género, niñez, segundas generaciones, atención a detenidos y deportados, trata, retorno voluntario, memoria, cultura, derechos digitales y representación parlamentaria. Así se rompe la reducción de la política migratoria a voto y remesas.

8. Participar ahora no significa convalidar

Ante una propuesta promovida por el gobierno, pueden aparecer dos respuestas simétricas. Una acepta la reforma porque proviene de una autoridad electa y promete modernización. La otra se retira del debate para no legitimar al oficialismo. Ambas dejan el diseño en manos de quienes ya controlan la iniciativa. La participación crítica ofrece una tercera posición: reconocer la oportunidad, disputar sus reglas y condicionar la legitimidad a un proceso abierto.

La investigación sobre acción política transnacional advierte que la existencia de vínculos con el país de origen no produce automáticamente participación democrática. Los recursos, las redes, las instituciones y los contextos políticos moldean quién interviene y con qué efectos (Guarnizo et al., 2003). Una convocatoria genérica por internet no equivale a deliberación transnacional. Se necesitan audiencias en diferentes husos horarios, información accesible, documentos previos, traducción cuando corresponda, apoyo a organizaciones y mecanismos transparentes para incorporar observaciones.

El proceso debería comenzar con una evaluación pública e independiente de los Consejos de Consulta. Luego, realizar audiencias locales y regionales presenciales y virtuales. Una Asamblea Transnacional PEX podría acordar principios y lineamientos antes de redactar el proyecto de ley. El texto legislativo debe publicarse antes de su presentación al Congreso, acompañado de una matriz que muestre qué propuestas ciudadanas fueron aceptadas o rechazadas. Durante la transición, los Consejos existentes deben continuar hasta la elección e instalación de las nuevas instancias. Después de dos años, una evaluación ciudadana e independiente permitiría corregir el diseño.

La urgencia política no justifica improvisación. Las decisiones iniciales producen trayectorias difíciles de revertir: reglas electorales, distribución regional, relación con el Ejecutivo y cultura de rendición de cuentas. Si la diáspora no interviene ahora, deberá intentar corregir después una estructura ya ocupada por intereses burocráticos o partidarios.

Participar tampoco supone abandonar el conflicto. La democracia no elimina desacuerdos; crea condiciones para que se expresen sin que una parte monopolice la definición del marco. La legitimidad de la JPC-PEX no provendrá del gobierno que la anuncie, sino de la amplitud, autonomía y eficacia del proceso mediante el cual las comunidades puedan apropiarse críticamente de ella.

9. Una agenda más allá del voto, las remesas y el retorno

El voto exterior es un derecho central, pero su protagonismo puede ocultar otros ámbitos donde se juega la ciudadanía. Los servicios consulares afectan documentación, protección y vida familiar. Los convenios de seguridad social determinan si décadas de trabajo se convierten en una vejez protegida. El reconocimiento de títulos y trayectorias laborales incide en la movilidad social. Las políticas de deportación, detención y trata comprometen derechos básicos. La transmisión cultural y política a las segundas generaciones define la continuidad de la comunidad.

Una política centrada en remesas e inversiones establece una jerarquía implícita: el buen emigrante sería quien envía dinero, transfiere conocimiento o regresa con capital. Esa figura deja en los márgenes a quienes requieren protección, a quienes retornan en condiciones precarias y a quienes han construido su vida definitivamente en otro país. La ciudadanía no es una recompensa por productividad. Es un estatuto de igualdad política.

La misma cautela se aplica al retorno. Presentarlo como destino deseable puede desconocer proyectos familiares transnacionales y nuevas pertenencias. La política pública debe garantizar el derecho a retornar dignamente, no convertir el retorno en medida moral de patriotismo. También debe respetar el derecho a permanecer fuera, mantener vínculos y participar sin ser sospechoso de distancia o deslealtad.

La segunda generación plantea preguntas novedosas. Personas nacidas o socializadas fuera del Perú pueden conservar nacionalidad, memoria familiar e interés público, pero no identificarse con las formas tradicionales de asociación. Su participación requiere lenguajes, plataformas y agendas distintas: antirracismo, género, clima, cultura digital y derechos urbanos. Incorporarlas no debe ser simbólico; requiere capacidad de iniciativa y representación.

Una Junta con alcance real puede conectar estas dimensiones, producir datos independientes y elaborar informes periódicos sobre derechos. También puede promover alianzas con universidades, organizaciones de migrantes y defensorías. Su horizonte no debe ser administrar una población distante, sino democratizar al Estado desde la experiencia de quienes viven entre fronteras.

10. Descentrar la política: conocimiento, poder y control democrático

Transnacionalizar la participación no consiste únicamente en permitir que ciudadanos situados lejos de Lima se conecten a una reunión virtual. Exige descentrar la producción de conocimiento y autoridad. Los diagnósticos sobre la diáspora suelen elaborarse con datos consulares incompletos, categorías administrativas y prioridades definidas desde la capital. Las organizaciones migrantes aparecen como informantes, mientras ministerios, expertos y partidos conservan el poder de interpretar. Una reforma democrática debe reconocer a las comunidades como coproductoras de datos, conceptos y políticas.

Esta cuestión es particularmente importante porque las categorías estatales deciden qué problemas se vuelven visibles. Si el registro se organiza alrededor de trámites, remesas y elecciones, quedan fuera la precariedad laboral, el cuidado transnacional, el racismo, la violencia de género, la salud mental, la condición de las personas deportadas y las barreras que enfrentan quienes tienen documentación desactualizada. Lo que no se mide rara vez recibe presupuesto. La Junta debería contar con un observatorio ciudadano capaz de producir información con universidades y asociaciones, proteger datos personales y publicar metodologías abiertas.

Descentrar también significa aceptar que las comunidades pueden cuestionar las prioridades nacionales. La participación pierde sentido si solo sirve para confirmar políticas ya definidas. Los representantes deben poder emitir informes críticos, convocar audiencias, solicitar información y señalar incumplimientos sin temor a perder apoyo consular. La autonomía no es aislamiento: es una relación institucional en la que cooperar no impide fiscalizar.

En este punto conviene diferenciar representación descriptiva, representación sustantiva y rendición de cuentas. La primera pregunta quién ocupa los puestos; la segunda, qué intereses y derechos defiende; la tercera, cómo puede la ciudadanía evaluar y sancionar su actuación. Una Junta diversa puede fracasar si carece de atribuciones. Una Junta activa puede perder legitimidad si no informa. Y una Junta transparente puede seguir siendo irrelevante si el Estado ignora sus propuestas. El diseño debe reunir las tres dimensiones.

La rendición de cuentas ha de circular en dos direcciones. Los integrantes de la JPC-PEX responderán ante las comunidades mediante informes, sesiones abiertas y mecanismos de revocación. A su vez, ministerios, consulados y representantes parlamentarios deberán responder ante la Junta. Así se evita convertirla en un nuevo intermediario sin controles y se construye una cadena pública de responsabilidades.

Finalmente, la escala hemisférica puede favorecer alianzas que trasciendan la nacionalidad. Muchos problemas —regularización, deportaciones, pensiones, trata, violencia y reconocimiento de títulos— son compartidos por comunidades latinoamericanas. Una institución peruana puede cooperar con redes migrantes, universidades y organismos de derechos humanos en las Américas sin perder su mandato nacional. La ciudadanía transnacional se fortalece cuando vincula la defensa de connacionales con principios universales y solidaridades regionales, no cuando reproduce en el exterior un nacionalismo excluyente.

11. Conclusiones: abrir el Estado a su ciudadanía transnacional

La discusión sobre la JPC-PEX no trata de conceder peruanidad a quienes la habrían perdido al emigrar. La pertenencia constitucional existe. Lo que falta es una institucionalidad capaz de convertirla en voz, organización, incidencia y exigibilidad. Esa diferencia separa una ciudadanía nominal de una ciudadanía transnacional efectiva.

La propuesta gubernamental reconoce problemas reales y abre una ventana política. Pero la novedad institucional no garantiza por sí misma democratización. Una junta mundial puede articular demandas o concentrarlas; ampliar la voz o administrarla; reconocer la diversidad o reducirla a electores y remitentes de dinero. El resultado dependerá de quién diseñe las reglas, cómo se elijan los representantes, qué recursos tengan y qué obligaciones asuma el Estado.

La posición de Migrápolis evita una falsa disyuntiva entre conservar sin cambios los Consejos de Consulta y aceptar sin discusión su reemplazo. Propone reformar la escala local, construir articulaciones regionales y convertir la JPC-PEX en el nivel mundial de un sistema transnacional. Cinco condiciones son irrenunciables: no eliminar los Consejos antes de evaluarlos; consultar a las comunidades antes del proyecto de ley; elegir directamente a los integrantes; asegurar autonomía frente al gobierno, los consulados y los partidos; y obligar a las instituciones a responder.

El derecho a tener derechos adquiere aquí un contenido concreto. No basta con un pasaporte, un padrón electoral o una invitación ocasional. Se requiere pertenecer a una comunidad política donde las demandas puedan modificar decisiones. Para ello, la diáspora debe ser reconocida como sujeto colectivo plural, no como población ausente.

La pregunta final no es si los peruanos en el exterior pertenecen al Perú. Es si el Estado peruano está dispuesto a compartir con ellos la capacidad de deliberar, decidir y vigilar. Participar ahora es disputar esa respuesta. La legitimidad de la futura institución no se medirá por la solemnidad de su creación, sino por el poder efectivo que adquieran las comunidades para construir política pública desde los lugares donde viven.

La diáspora peruana es una comunidad política transnacional. Reconocerlo no debilita al Estado: lo obliga a democratizarse más allá de su territorio.

Referencias

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